|
Пояснительная записка
к проекту федерального закона № 11807-3
"Об общественном контроле за обеспечением
прав человека в местах принудительного содержания
и о содействии общественных объединений
их деятельности"
Согласно статье 2 Конституции Российской
Федерации, “человек, его права и свободы являются высшей
ценностью”. Обеспечение этого императивного требования,
положенного в основы конституционного строя России,
должно быть защищено как государственным, так и действенным
общественным контролем. При этом общественный контроль,
базирующийся на принципе непосредственного осуществления
народом своей власти (часть 2 статьи 3 Конституции РФ),
является одним из основополагающих элементов общественно-государственных
отношений.
Наиболее серьезные нарушения прав человека
в России происходят сегодня в местах принудительного
содержания в отношении лиц, задержанных и лишенных свободы.
Пытки, насилие, жестокое или унижающее человеческое
достоинство обращение или наказание, отсутствие необходимой
медицинской помощи в органах и учреждениях, где содержатся
заключенные, прежде всего на досудебной стадии уголовного
производства, приняли массовый и систематический характер.
Нарушениям прав человека в местах принудительного содержания
посвящен Специальный доклад Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации от 3 октября 2000 года
"О нарушениях прав граждан сотрудниками Министерства
внутренних дел Российской Федерации и уголовно-исполнительной
системы Министерства юстиции Российской Федерации",
в котором, на основе анализа большого фактического материала,
отмечается необходимость принятия кардинальных мер для
пресечения многочисленных нарушений прав заключенных.
Россия занимает одно из первых мест
в мире по числу заключенных на душу населения: на 100
тысяч россиян приходится около 700 человек, содержащихся
в местах лишения свободы. Ежегодно сотни тысяч граждан,
юридически являющихся невиновными, претерпевают, как
констатируется в Заключении № 193 ПАСЕ по заявке России
на вступление в Совет Европы, “по сути нечеловеческие
условия содержания во многих следственных изоляторах”
(п. 7.9). В том же Заключении закреплены международные
обязательства Российской Федерации, в частности, безотлагательно
улучшить "условия содержания заключенных в соответствии
с едиными европейскими пенитенциарными правилами"
(п. 7.9). Определено, что особое внимание будет уделяться
"поддержке и укреплению правозащитных неправительственных
организаций, а также созданию гражданского общества”
(п. 9).
Государственные институты, в задачи
которых входит ограничение прав и свобод человека (в
целях и пределах, установленных законом), не могут быть
свободны от контроля со стороны общества, так как эти
институты призваны защищать не собственные, а общественные
интересы. В свою очередь, общество, будучи вправе требовать
от государственных учреждений безусловного исполнения
законов и соблюдения прав человека, не должно оставаться
безучастным к проблемам правоохранительных органов,
учреждений пенитенциарной системы, в которых права заключенных
нарушаются в большинстве случаев не по злому умыслу,
а по причине отсутствия необходимых, в том числе материальных,
условий.
Следственные изоляторы, другие учреждения,
где содержатся заключенные, находятся в крайне сложной
ситуации, связанной с избыточным тюремным населением,
кредиторской задолженностью, отсутствием надлежащего
финансирования, испытывают острый недостаток в продуктах
питания, медикаментах и медицинском оборудовании, постельных
и столовых принадлежностях. При таком положении крайне
необходимы помощь общественных объединений в улучшении
материально-бытовых и медико-санитарных условий мест
содержания под стражей, их опыт психологической, культурной,
социальной поддержки заключенных. Практика последнего
десятилетия подтверждает большой потенциал общероссийских
и региональных общественных объединений, осуществляющих
контроль за местами лишения свободы (в части, допустимой
в настоящее время при отсутствии соответствующего федерального
закона) и оказывающих содействие работе учреждений пенитенциарной
системы.
Проект федерального закона “ Об общественном
контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного
содержания
и о содействии общественных объединений
их деятельности” направлен на преодоление закрытости
мест, где содержатся заключенные, исходит из необходимости
восстановить и развить в условиях современного права
и с учетом современных потребностей сложившиеся в России
еще в начале XIX века различные формы общественного
контроля и попечения над тюрьмами, которые имели в Российской
Империи государственную поддержку. В 1819 году под покровительством
Александра I было создано Общество попечения о тюрьмах,
с 1822 года по всей России стали действовать местные
комитеты Общества. “Общество имело ближайший надзор
за заключенными, за размещением их по роду преступлений,
за наставлением их в правилах благочестия и доброй нравственности,
за занятиями арестованных; от него зависело наложение
дисциплинарных взысканий” (Таганцев Н.С. Русское уголовное
право. Лекции. Часть общая. Т.2. С.135.). В общество
входили представители власти и видные общественные деятели.
Исправительно-трудовое законодательство
СССР также включало в себя институт общественного контроля
в виде наблюдательных комиссий, создаваемых при местных
Советах. После вступления в силу Уголовно-исполнительного
кодекса Российской Федерации в данной сфере возник правовой
вакуум. Частью 1 статьи 23 УИК РФ предусмотрено содействие
общественных объединений в работе учреждений и органов,
исполняющих наказания. Согласно части второй указанной
статьи УИК РФ, общественные объединения могут осуществлять
контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих
наказания, “на основании и в порядке, предусмотренных
законодательством Российской Федерации”. Таким образом,
для восстановления исторически сложившегося института
общественного контроля за учреждениями уголовно-исполнительной
системы необходимо принятие специального федерального
закона, регулирующего данные правоотношения.
Соответствующая норма содержится и
в Законе Российской Федерации “Об учреждениях и органах,
исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы”,
ст. 38 которого устанавливает, что “общественные организации
контролируют деятельность учреждений, исполняющих наказания,
и следственных изоляторов в пределах и порядке, установленных
законодательством Российской Федерации”, то есть предлагает
законодательно урегулировать общественный контроль не
только за деятельностью уголовно-исполнительной системы,
но и за следственными изоляторами.
Постановлением Правительства Российской
Федерации от 27 июня 1996 года № 760 “О мерах по обеспечению
условий содержания лиц, находящихся в следственных изоляторах
и тюрьмах уголовно-исполнительной системы Министерства
внутренних дел Российской Федерации” МВД и Минюсту России
с участием Генпрокуратуры России было поручено “разработать
проект федерального закона, регламентирующего порядок
участия общественных организаций в осуществлении контроля
за деятельностью следственных изоляторов" (п.10).
Соответствующий законопроект был подготовлен МВД России,
его положения учтены при подготовке настоящего законопроекта.
Необходимость законодательного регулирования
в данной сфере, расширения компетенции и развития новых
форм общественного контроля подтверждается Посланием
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
(1998 года) “О положении в стране и основных направлениях
политики Российской Федерации”, в котором, в частности,
отмечалось: “Существует немало практических форм взаимодействия
органов власти с общественными структурами, а также
способов общественного контроля за деятельностью государственного
аппарата. Ряд таких форм необходимо закрепить законодательно,
другие можно установить правительственными и ведомственными
актами. ... Мы должны активно использовать потенциал
общественных организаций для практической защиты прав
граждан. Например, следует обсудить вопрос о формах
общественного контроля, с тем чтобы не допускать случаев
унизительного, а порой и жестокого обращения с подследственными.”
По мнению авторов представляемого проекта
федерального закона, общественный контроль не должен
быть ограничен только следственными изоляторами и учреждениями
уголовно-исполнительной системы. Безусловное соблюдение
прав человека необходимо в отношении всех лиц, подвергаемых
задержанию или заключению в какой бы то ни было форме.
Поэтому законопроект предусматривает осуществление общественного
контроля также в установленных законом местах административного
или дисциплинарного задержания и ареста, изоляторах
временного содержания, центрах временной изоляции для
несовершеннолетних правонарушителей.
Законопроект состоит из 6 глав, 21
статьи.
Глава I (“Общие положения”) содержит
определение основных понятий, используемых в проекте,
определяет цели и принципы общественного контроля и
содействия общественных объединений работе учреждений
пенитенциарной системы. Субъектами общественного контроля
признаются общественные наблюдательные комиссии, члены
которых выдвигаются имеющими государственную регистрацию
правозащитными общественными объединениями, осуществляющими
свою деятельность не менее 5 лет с момента создания.
Кандидатуры членов общественных наблюдательных комиссий
утверждаются Уполномоченным по правам человека в Российской
Федерации. В качестве субъектов содействия общественных
объединений деятельности мест принудительного содержания
выступают зарегистрированные общественные объединения.
Включение Уполномоченного по правам
человека в процесс утверждения общественных инспекторов
представляется необходимым в связи с тем, что стихийный
контроль со стороны общественных объединений, даже при
определенных формальных требованиях к ним, вряд ли может
быть эффективным. Авторы законопроекта исходят из необходимости
разрешительного порядка доступа общественных объединений
к общественному контролю. Это объясняется недопустимостью
дезорганизации деятельности мест принудительного содержания,
необходимостью отбора общественных объединений не по
формальным, а по качественным показателям. Уполномоченный
по правам человека, хотя и является государственным
должностным лицом, в то же время не наделен властными
полномочиями, независим от органов исполнительной власти
и является, в силу этих причин, а также по профилю своей
деятельности, наиболее приемлемым участником процесса
наделения полномочиями общественных инспекторов. При
этом вмешательство Уполномоченного в деятельность общественных
наблюдательных комиссий не допускается.
В главе II определен порядок наделения
членов общественных наблюдательных комиссий полномочиями,
их приостановление и прекращение.
Глава III регулирует порядок осуществления
общественного контроля. Определяются принципы организации
общественного контроля, порядок согласования плана мероприятий
общественного контроля. Установлены полномочия и основания
для ограничения деятельности членов общественных наблюдательных
комиссий, порядок принятия мер по результатам мероприятий
общественного контроля.
В IV главе урегулирован порядок осуществления
содействия общественных объединений в работе учреждений
и органов пенитенциарной системы.
Гарантии осуществления общественного
контроля, в том числе порядок осуществления надзора
за деятельностью субъектов осуществления контроля и
содействия общественных объединений, определяются в
главе V.
В заключительных положениях (глава
VI) установлен порядок вступления закона в силу.
Проект федерального закона подготовлен
группой специалистов в области уголовного права и уголовного
процесса, уголовно-исполнительного законодательства
(д.ю.н., проф. С.Е.Вицин, д.ю.н., проф. А.С.Михлин,
к.ю.н. С.А.Пашин, к.ю.н. М.Ф.Полякова) с участием представителей
МВД России, Минюста России, Аппарата Уполномоченного
по правам человека в Российской Федерации, руководителей
крупнейших российских правозащитных организаций.
Предлагаемый проект федерального закона
не предусматривает расходов, покрываемых за счет федерального
бюджета.
Законопроект внесен по вопросу, являющемуся
предметом ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации (статья 72, пункт “б” Конституции Российской
Федерации).
Председатель Комитета
Государственной Думы
по делам общественных объединений
и религиозных организаций В.Зоркальцев
|
