О проекте "СОКРАЩЕНИЕ ЧИСЛЕННОСТИ ТЮРЕМНОГО НАСЕЛЕНИЯ
РОССИИ"
Проект “Сокращение численности тюремного населения
России” выполняется при финансовой поддержке Фонда Форда
(США) и Ассоциации “Дорога свободы" (Швейцария)
Проблемная ситуация
Россия занимает первое место в мире по относительному
количеству заключенных (720-780 на 100 тысяч населения).
Содержание 1.5 миллионной армии заключенных и сотрудников
пенитенциарных учреждений является непосильным бременем
для федерального бюджета (Затраты на уголовно-исполнительную
систему только из федерального бюджета доходят до 2%,
общие ресурсы, которые уходят на содержание заключенных
всех пенитенциарных учреждений и других сопутствующих
служб, по нашей оценке, приближаются к 2% ВВП).
В исправительных учреждениях для осужденных к лишению
свободы, не хватает продуктов, лекарств, одежды, заболеваемость
туберкулезом среди заключенных в 42 раза выше, чем на
воле, а смертность — в 17 раз. Даже в колониях для подростков
отмечены случаи дистрофии и смерти от “общего истощения
организма”. Задержка зарплаты и других выплат персоналу
привела к значительному росту (в три раза за три года)
самоубийств среди сотрудников пенитенциарных учреждений
(60 случаев в 1996 г.). Камеры в учреждениях предварительного
заключения (СИЗО и ИВС), переполнены в 3—5 раз, здесь
отмечены многочисленные случаи гибели заключенных от
кислородного голодания. Из-за чрезвычайно затянутых
сроков предварительного следствия и суда люди, невиновные
по закону (не получившие приговор суда) проводят в этих
бесчеловечных условиях от полугода до нескольких лет.
В условиях катастрофической нехватки средств единственно
возможное решение этой проблемы — планомерное (с учетом
обеспечения безопасности населения) сокращение численности
тюремного населения. Такое сокращение может быть достигнуто
за счет уменьшения потока на входе в систему уголовной
юстиции (заключаемые под стражу и осужденные к лишению
свободы) и увеличения потока на выходе из нее (освобождаемые
из под стражи, осужденные, которым сокращается срок
наказания).
Поток на выходе. Российским законодательством
предусмотрены различные судебные и внесудебные (помилование,
амнистия) институты, позволяющие освобождать заключенных
досрочно, сокращать им срок назначенного наказания,
изменять меру пресечения через процедуру судебного обжалования
санкции прокурора на арест и т.п. Основные причины недостаточной
эффективности этих институтов:
- квалифицированная юридическая помощь для большинства
заключенных недоступна;
- заключенные плохо информированы о порядке использования
предоставленных законом возможностей для снижения
срока наказания или изменения превентивных санкций;
- по сложившейся практике, администрация пенитенциарных
учреждений, прокуроры и судьи крайне редко используют
имеющиеся возможности для досрочного освобождения
и применения альтернативных санкций.
Поток на входе. Практика использования
судьями решений о наказаниях и превентивных мер пресечения
прокурорами никак не соотносится с реальными возможностями
государства по обеспечению этих решений (Примерно
треть выносимых приговоров связана с наказанием в виде
лишения свободы, по самым осторожным оценкам, не менее
половины санкций прокуроров о заключении под стражу
и, особенно, о его продлении, являются необоснованными).
Между тем, законодательство не препятствует гораздо
более широкому применению превентивных санкций (залог,
поручительство и т.п.) и наказаний, не связанных с лишением
свободы. Крайне редко используются институты примирения,
упрощенные процедуры рассмотрения уголовных дел, вообще
не используются такие виды наказаний, предусмотренные
новым уголовным кодексом (Новый УК РФ вступил в
силу с 1 января 1997 года), как ограничение свободы,
обязательные работы, краткосрочные аресты и т.п. Это
связано:
- с отсутствием у следователей, прокуроров, судей
информации о положительных образцах использования
альтернативных лишению свободы санкций и наказаний,
технологиях реализации не запрещенных законом решений;
- со сложностью и громоздкостью процедур, которые
используются при расследовании даже относительно простых
уголовных дел;
- с отсутствием соответствующих государственных служб
(Следует заметить, что законодательством некоторые
из этих служб предусмотрены. Так новый уголовно-исполнительный
кодекс (УИК РФ), вступивший в силу с 1.07.97, существование
своеобразных реабилитационных центров — общежитий,
расположенных за пределами учреждений. В них переводятся
заключенные, которые отбыли значительную часть срока
и не допускают дисциплинарных нарушений), например,
арестных домов, инспекций по обязательным работам,
и неправительственных организаций, которые могли бы
участвовать в решении этих проблем (институты примирения,
взятие под надзор или опеку и т.д.).
Особо отметим, что политики, следователи, прокуроры,
судьи и тюремные работники традиционно настроены на
применение жестких санкций и наказаний даже в случаях,
когда речь идет о людях, совершивших малозначительные
преступления, не представляющих опасности для населения.
Рекордная численность заключенных, ее постоянный рост
в период 1989-1995 г.г. связаны с целым блоком социо-культурных
и экономических причин, которые приводят к росту высокому
уровню преступности. Здесь мы укажем на две из этих
причин, которые имеют отношение к настоящему проекту.
Первая из них — это отсутствие продуманной уголовной
политики государства, законодательных инноваций. Разрабатываемые
федеральными и региональными органами власти программы
по борьбе с преступностью, законы, принимаемые парламентом
и местными органами власти, имеют ярко выраженный карательный
характер, они ориентированы на стратегии и технологии
советского периода (ужесточение уголовных наказаний,
ограничение конституционных прав граждан, неразборчивость
и избыточность репрессий и т.п.), не учитывают международного
опыта в области преодоления преступности. Кроме того,
все эти программы и законы не учитывают и экономических
возможностей государства. Все программы по борьбе с
преступностью, строительству СИЗО и т.п., принятые в
1992-96 гг. не были (и не могли быть) обеспечены ресурсами.
В результате уровень финансирования этих программ не
превышал 10% от запланированного.
Вторая причина — высокий уровень рецидивной преступности,
который в значительной степени связан с отсутствием
социальных и реабилитационных служб помощи освобождающимся
заключенным. Причем некоторые из подобных институтов
предусмотрены законом, но не действуют из-за отсутствия
средств. Так создание центров, расположенных за пределами
колоний для некоторых групп заключенных (см. сноску
7), не обеспечено государственным финансированием.
Однако, несмотря на наметившиеся положительные сдвиги,
государство не имеет, программы сокращения численности
тюремного населения или хотя бы концепции подобной программы.
Нашим Центром основы такой концепции разработаны. Одна
из основных причин сложившегося положения, на наш взгляд,
заключается в чрезмерной централизации управления пенитенциарными
учреждениями. В результате, уголовная политика, проводимая
тем или иным регионом России, никак не отражается на
местном бюджете: финансирование пенитенциарных учреждений
является федеральным. Это похоже на ситуацию, когда
жителям Миннесоты приходится согласиться с тем, что
их налоги частично идут на финансирование строительства
и содержания тюрем в штате Техас, где относительное
количество заключенных в десять раз выше. Идея децентрализации
управления долгое время встречала упорное сопротивление
со стороны всех органов власти. Так в 1992 году парламент
проголосовал против предложенных нами поправок к исправительно-трудовому
кодексу, которые могли бы позволить начать процесс децентрализации.
В частности, нами предлагалась норма,
которая разрешала местным органам власти создавать собственные
пенитенциарные учреждения вне рамок ГУИН МВД РФ. Наше
предложение было подробно обосновано. В частности, отмечалось,
что норма носит разрешительный, а не обязательный характер
и не приведет к дестабилизации в местах лишения свободы.
Учреждения местного подчинения (прежде всего для подростков,
женщин, больных и т.п.) могли создаваться там, где местные
власти к этому готовы, процесс создания таких учреждений
мог стимулироваться федеральным бюджетом и т.п. Однако
в настоящее время идея децентрализации находит поддержку
некоторых президентских структур, региональных органов
власти (в частности, в Калининградской, Нижегородской,
Свердловской областей, Республики Коми и др.), руководителей
отдельных пенитенциарных учреждений. Разделяют идею
о необходимости сокращения численности заключенных даже
руководство ГУИН МВД РФ.
Силы поддержки идеи децентрализации нуждаются в концептуальном
обеспечении, проектах программ, направленных на сокращение
численности заключенных в регионах. Идея сокращения
численности заключенных должна иметь и информационную
поддержку, скажем, широком ее освещении в масс-медиа.
Кроме того предстоит большая работа с юридическим сообществом
и даже правозащитниками. Скажем, со стороны значительной
части правозащитников и общественных деятелей идея децентрализации
встречает сопротивление.
Цели и задачи проекта
Стратегической целью проекта является сокращение тюремного
населения России.
Эта цель будет реализовываться в рамках следующих задач:
1. Правовое просвещение конкретных социальных групп
населения (заключенные, их родственники, правозащитники,
сотрудники пенитенциарных учреждений), информирование
их о наиболее эффективных способах досрочного освобождения
и сокращения срока наказания.
2. Информирование судей, прокуроров, следователей,
правозащитников, политических и общественных лидеров
о положительных образцах использования альтернативных
лишению свободы санкций и наказаний, успешном опыте
по сокращению количества лишенных свободы в том или
ином регионе.
3. Разработка программы сокращения численности заключенных
на ближайшие пять лет.
4. Информирование населения, функционеров госструктур,
членов юридического и правозащитного сообщества, политических
лидеров об опасных последствиях, связанных с содержанием
огромного количества заключенных, предложениях по его
сокращению.
Способы решения поставленных задач
1. Для решения первой задачи будут издаваться буклеты
и плакаты для заключенных, их родственников, правозащитников.
В каждом буклете или плакате даются рекомендации по
использованию конкретных судебных (обжалование ареста
в суде, судебного приговора, условно-досрочное освобождение
и т.п.), и внесудебных (ходатайство прокурору по изменению
меры пресечения, помилование, амнистия и т.п.) институтов.
Первоначальные тексты рекомендаций будут уточняться
и корректироваться с учетом экспертных оценок, отзывов
самих заключенных. Для этого предполагается разработать
вопросники для каждого буклета, которые будут прилагаться
к нему. Полученная информация после ее обработки и анализа
будет использована для доработки рекомендаций. В рамках
этого направления будет также создан банк данных по
респондентам, которые прислали свои ответы на вопросник.
2. Повышение эффективности институтов, способствующих
сокращению численности тюремного населения, зависит
не только от правового просвещения заключенных и их
родственников, но и от изменения традиционной для нашей
страны юридической практики. В рамках второго направления
проекта будет выпущено 10 информационных бюллетеней
для судей, прокуроров, следователей, правозащитников
о положительных образцах использования альтернативных
лишению свободы санкций и наказаний, успешном опыте
их применения, сокращении количества лишенных свободы
в том или ином регионе, учреждении, использовании инноваций,
предусмотренных новыми уголовным и уголовно-исполнительными
кодексами (создание арестных домов, реабилитационных
центров и т.п.). Бюллетень будет выпускаться в печатной
и электронной версии. В рамках этого направления предполагается
также формирование банка данных по положительным образцам
юридической практики.
К выпуску бюллетеня будут привлечены корреспонденты
сети, сформированной в 1997 году, а также активисты
НПО. Полученная от них информация будет также использована
для радиопередачи “Облака” и других масс-медиа.
3. Как уже отмечалось, в последние два-три года у представителей
юридического сообщества, функционеров власти различных
регионов России, идея необходимости использования различных
институтов для сокращения потока уголовных дел, численности
заключенных находит понимание и поддержку. Причем, представители
местной власти понимают, что только собственными силами
они не смогут эти идеи реализовать, они настроены на
сотрудничество с нашим Центром, другими российскими
и зарубежными организациями.
В рамках третьего направления будет разработан проект
программы сокращения численности заключенных. Помимо
исполнителей проекта к разработке программы будут привлекаться
независимые эксперты, функционеры ведомств, активисты
НПО, эксперты стран СНГ и Восточной Европы, имеющих
положительный опыт по сокращению количества заключенных,
западные эксперты.
Первый вариант проекта программы и сборник материалов
по проблеме сокращения численности заключенных предполагается
представить на международной конференции (см. п. 4).
После его доработки и уточнения, проект программы и
второй сборник материалов будет разослан экспертам,
соответствующим должностным лицам, активистам НПО и
в средства массовой информации.
4. В рамках проекта к 50-летию принятия Всеобщей декларации
прав человека будет проведена международная конференция
и выставка документов, фотографий и других материалов,
касающаяся положению заключенных и проблеме сокращения
тюремного населения. В конференции примут участие исполнители
проекта и независимые эксперты, активисты НПО, эксперты
PRI. На конференцию будут также приглашены общественные
и политические деятели, представители соответствующих
ведомств, журналисты. На конференции будут рассмотрены
три блока вопросов:
- критическая ситуация сложившаяся в системе уголовного
правосудия и местах лишения свободы;
- причины кризиса (одна из главных причин — неподъемное
для экономики России количество заключенных);
- проект программы по сокращению численности заключенных
и другие предложения по выходу из кризиса.
Материалы и доклады к конференции будут подготовлены
исполнителями проектами и экспертами.
Проведение выставки будет способствовать привлечению
внимания должностных лиц, масс-медиа и общества к проблеме
сокращения численности тюремного населения. Материалы
выставки, которая продлится три недели, впоследствии
могут быть использованы для экспозиций в других выставках
(Центр-музей им. А. Сахарова, парламентский центр и
т.п.).
* * *
Для решения вышеперечисленных задач будет использована
радиопередача “Облака” и другие масс-медиа, корреспондентская
сеть. Следует отметить, что по опросам населения слушают
эту радиопередачу 25% населения, не считая заключенных.
Последние данные опросов населения опровергают миф о
том, что большинство населения России выступает за ужесточение
уголовных наказаний. Но большинство популистки настроенных
политиков ориентируется в своей деятельности именно
на эти мифы. Отклики радиослушателей радиопередачи “Облака”
будут распространяться среди депутатов, юристов, правозащитников.
Перспективы проекта
В 1998 году исполняется 50 лет со дня провозглашения
Всеобщей декларации прав человека, 1998 год Указом Президента
объявлен Годом прав человека. Это позволит привлечь
внимание общества, функционеров госструктур, масс-медиа
к настоящему проекту. Кроме того, в 1998-1999 гг. предполагается
передача уголовно-исполнительной системы из МВД в Минюст.
Сотрудники Минюста, занимающиеся этой реорганизацией,
не имеют проработанной концепции реформирования пенитенциарной
системы. Между тем, в 1998 по плану работы Комиссии
по реорганизации пенитенциарной системы должна быть
выработана концепция ее реформы. Нами достигнута предварительная
договоренность с ответственными сотрудниками Минюста
о привлечении Центра к работе над технологией передачи
исправительных учреждений из МВД в Минюст и концепцией
последующей реформы. Поэтому разрабатываемая программа
сокращения численности тюремного населения и другие
материалы могут оказать большое влияние на реформу уголовно-исполнительной
системы и судебной системы.
Центр выпускает еженедельную радиопередачу “Облака”
на государственном радио (Радио России), которую слушает
каждый четвертый житель России (не считая заключенных.
Центр имеет большой опыт работы над правовой литературой,
сотрудничества с госструктурами, НПО, юридическим сообществом.
Все это позволяет надеяться на успешную реализацию проекта.
Ожидаемые результаты и дальнейшее развитие проекта
Осуществление проекта будет содействовать сокращению
численности заключенных в России, повысит информированность
заключенных о своих правах, правовую компетентность
региональных НПО, а также позволит разработать проект
долгосрочной программы по сокращению численности заключенных
в России и начать становление прогрессивных институтов
в регионах.
Результаты, полученные в ходе проекта, будет использован
при разработке проектов Центра, направленных на преодоление
кризиса в российской пенитенциарной системе, на сокращение
количества заключенных, развитие сотрудничества российских
НПО. В ходе реализации настоящего проекта будут также
подготовлены предложения в различные фонды по становлению
прогрессивных институтов в регионах, и оказанию методической
помощи региональным властям и НПО.
|
