Пояснительная записка
к проекту федерального закона
“О внесении изменений и дополнений в УК РФ, УПК РСФСР,
УИК РФ и другие законодательные акты Российской Федерации”
По количеству лиц, находящихся в местах заключения,
в расчете на 100 тыс. населения Россия стоит в числе
первых в мире. Имеющиеся площади для размещения осужденных
и находящихся под стражей практически заполнены, а следственные
изоляторы переполнены на 42,5% (мест на 182,5 тыс. человек,
а фактически 270 тыс.).
Прогноз преступности на ближайшие годы является весьма
неблагоприятным. Уже в 1998 году наметился рост общего
числа преступлений, а тяжкие преступления составили
58% от общего числа преступлений. Данное обстоятельство,
а также предстоящее усиление борьбы с преступностью,
возможное улучшение работы по раскрываемости преступлений,
безусловно, увеличат приток осужденных и арестованных
в УИС, что еще более обострит проблему их размещения.
Решить ее путем строительства новых тюрем, следственных
изоляторов, колоний в нынешних условиях экономического
состояния страны невозможно, да это займет и довольно
длительное время. Например, США решили эту проблему
за 15 лет, затратив около 800 млрд. долларов.
Все это ставит на повестку дня необходимость существенной
корректировки карательной политики в сторону ее смягчения
по отношению к лицам, совершающим преступления небольшой
или средней тяжести. Конечной целью которой должно быть
сокращение численности осужденных и арестованных в пределах
350 тыс. человек.
Прежде всего следует отказаться от необоснованно широкой
практики применения в качестве меры пресечения ареста
— содержания под стражей. Ежегодно из СИЗО освобождается
в пределах 125 тыс. человек до суда, т.е. практически
каждый четвертый арестованный. К этим лицам можно было
применить иные меры процессуального пресечения. К тому
же следует учитывать и практику судов, которые, как
правило, применяют наказание в виде лишения свободы
в случае нахождения подсудимых под стражей.
Поэтому, с одной стороны, предлагается заключение под
стражу применять главным образом к лицам, совершившим
тяжкие и особо тяжкие преступления, а в отношении остальных
лиц, совершивших преступления небольшой или средней
тяжести (с санкцией до трех лет лишения свободы), —
лишь в порядке исключения.
С другой стороны, необходимо существенно расширить
перечень иных видов процессуального принуждения — залога,
поручительства, домашнего ареста и др. В связи с этим
и вносятся соответствующие изменения и дополнения в
УПК РСФСР. При этом новеллы учитывают положения проекта
УПК РФ, прошедшего первое чтение в Государственной Думе
(с определенной модификацией в целях решения поставленных
выше задач).
Акцент в применении иных мер пресечения в отношении
лиц, совершивших преступления небольшой и средней тяжести,
в определенной степени оправдывается и тем обстоятельством,
что дела данной категории в суде в основном рассматриваются
в протокольной форме единолично судьей.
Следующим направлением корректировки карательной политики
является существенное сокращение сроков содержания под
стражей лиц, числящихся за органами расследования и
судами. Сейчас сроки эти неоправданно растянуты, а суды
вообще не ограничены в таких сроках. В результате с
момента ареста до вынесения приговора в суде человек
находится под стражей многие годы (в ряде случаев по
5 — 6 лет). Поэтому необходимо существенно ограничить
содержание под стражей во время следствия (с учетом
ознакомления обвиняемого с материалами дела) и при рассмотрении
дела в судах. Введение только этих положений сократит
число "сидельцев" в СИЗО на 80 — 100 тыс.
человек; а с учетом освобождаемых из СИЗО до суда это
сокращение реально составит более 200 тыс. человек ежегодно.
Опасения по поводу того, что сокращение сроков содержания
под стражей будет связано с определенным ущемлением
прав на защиту (например, в связи с сокращением сроков
на ознакомление с материалами дела) вряд ли оправданы,
так как это в конечном итоге будет благом и конкретному
лицу, поскольку существенно сокращается и время его
содержания под стражей. Сроки следствия и судебного
рассмотрения этой мерой не ограничиваются, они могут
быть какими угодно длительными при изменении меры пресечения
с ареста на иные.
Штраф как вид наказания применяется в незначительном
количестве из-за обнищания основной массы населения.
Исправительные работы также применяются в малом числе
случаев из-за высокой степени безработицы, поэтому почти
в каждом третьем случае приговоры реально не исполняются.
Другие виды наказаний являются либо малоэффективными
или их применение отложено (как смертная казнь). Таким
образом акцент в выборе наказаний переносится в основном
на лишение свободы.
Поэтому в качестве альтернативы реальному лишению свободы
предлагается, с одной стороны, шире применять институт
направления в колонии-поселения, расширив их виды и
категории лиц, туда направляемых. С другой, — максимально
применять такой вид наказания, как конфискация имущества,
видоизменив характер, содержание и основания ее применения.
Прежде всего этот вид наказания из дополнительного следует
перевести в разряд применяемых как в качестве основного,
так и в качестве дополнительного наказания. В качестве
основного вида наказания конфискацию имущества следует
применять лишь за корыстные преступления, когда санкции
соответствующих статей предусматривают в качестве наказания
ограничение свободы, арест либо лишение свободы. Стоимость
конфискованного имущества в этом случае не может превышать
суммы причиненного преступлением имущественного ущерба.
Ограничения в применении данного наказания предусматриваются
также и при совершении особо тяжких преступлений определенных
категорий.
Расширение применения института колоний-поселений должно
произойти за счет восстановления существовавших ранее
колоний-поселений для лиц, совершивших умышленные преступления
небольшой и средней тяжести со сроком наказания до 5
лет, и в целом себя вполне оправдавших на практике.
Кроме того, предлагается всех лиц, совершивших преступления
по неосторожности независимо от срока наказания, направлять
в колонии-поселения, предназначенные для этой категории
лиц. В связи с этим все неосторожные преступления перевести
в разряд преступлений небольшой и средней тяжести, для
чего вносятся необходимые изменения в статью 15 УК РФ.
Эти меры позволят значительно сократить число лиц,
содержащихся в СИЗО и в охраняемых исправительных колониях,
при одновременном увеличении численности осужденных
в исправительных колониях-поселениях.
Одним из направлений сокращения числа осужденных является
расширение оснований и порядка применения различных
видов досрочного освобождения от отбывания наказания
(условно-досрочное освобождение, замена наказания в
виде лишения свободы более мягким видом наказания, досрочное
освобождение женщин, имеющих малолетних детей и др.).
Предлагается, в частности, для этого сократить сроки
фактического отбывания лишения свободы (вместо трех
четвертей — две трети, двух третей — половины, половины
— одной трети срока.). Досрочно освобождать женщин,
имеющих малолетних детей в возрасте не до 8 лет как
сейчас, а до 14 лет. Все это позволит сократить время
пребывания осужденных в исправительных учреждениях.
В целях соблюдения законности и прекращения массовых
перевозок осужденных по стране (да и уменьшения материальных
затрат) предлагается содержать в одном исправительном
учреждении разные категории осужденных, обеспечив их
необходимую изоляцию (в соответствии с назначенным видом
режима), что позволит организовать отбывание лишения
свободы по месту жительства или осуждения. Для этого
вносятся необходимые изменения в уголовное и уголовно-исполнительное
законодательство.
Одновременно в уголовно-исполнительное законодательство
вносятся отдельные уточнения и изменения, направленные,
прежде всего на гуманизацию условий отбывания наказания,
устранение противоречий, содержащихся в ряде норм, а
также пробелов в правовом регулировании. В частности,
существенно изменяются условия расходования денег, имеющихся
у осужденных на лицевых счетах (в пределах от одного
до трех минимальных окладов или вообще без ограничения)
в зависимости от вида учреждения, режима и условий отбывания
наказания. Сокращается срок до 5 лет (вместо 10) для
перевода осужденных, отбывающих пожизненное лишение
свободы, в облегченные условия отбывания наказания.
Условно-досрочное освобождение предусматривается как
с облегченных условий отбывания наказания, так и обычных
условий.
Большинство этих положений получили одобрение и поддержку
в Совете Федерации (на заседании "Круглого стола"
"О критическом положении в уголовно-исполнительной
системе Российской Федерации"), в Государственной
Думе (Постановление Государственной Думы от 21 октября
1998 г. N 3134-11ГД "О критической ситуации в финансовом
обеспечении деятельности уголовно-исполнительной системы
в условиях ее реформирования"), в ряде правоохранительных
органов, а также общественности, в частности на международной
конференции “Уголовная политика и тюремная реформа:
новые подходы” (состоявшейся 7—9 декабря 1998 г. в Москве),
на заседании Постоянной Палаты по правам человека при
Президенте Российской Федерации (состоявшихся в марте
и июне 1999 года), на других общественных форумах.
Представляется, что предложенная система мер по корректировке
карательной политики России на современном этапе ее
развития не скажется отрицательно на укреплении состояния
борьбы с преступностью, так как она в своей основе не
коснется ее главного ядра — тяжких и особо тяжких преступлений
и лиц, их совершающих. Здесь карательные меры могут
наращиваться. Определенное число лиц, совершивших преступления
на корыстной основе, также может попасть под действие
расширительного применения конфискации, что будет иметь
достаточно большое значение в плане восстановления социальной
справедливости и профилактики преступлений.
В места заключения и лишения свободы не попадут в своей
основе лица, совершившие преступления небольшой и средней
степени тяжести. Это позволит в УИС создать более или
менее достойные условия отбывания наказания, хотя бы
несколько очеловечив их (особенно в СИЗО). Другого пути
наведения порядка в этой системе в настоящее и столь
суровое время просто нет.
4 июня 1999 года состоялось обсуждение законопроекта
на заседании Экспертно-консультативного Совета при Комитете
Совета Федерации по конституционному законодательству
и судебно-правовым вопросам, по результатам которого
получено принципиальное одобрение концепции законопроекта,
а также высказаны конкретные замечания, предложения
и рекомендации. В большинстве своем они учтены при последующей
доработке законопроекта.
Экономический расчет реализации проекта федерального
закона “О внесении в некоторые законодательные акты
Российской Федерации изменений и дополнений по вопросам
уголовно-исполнительной системы”
Проект федерального закона "О внесении в некоторые
законодательные акты Российской Федерации изменений
и дополнений по вопросам уголовно-исполнительной системы"
предусматривает существенное смягчение карательной политики
по отношению к лицам, совершившим преступления небольшой
или средней тяжести. При этом ожидается снижение численности
осужденных и арестованных, содержащихся в учреждениях
уголовно-исполнительной системы, в пределах 350 тыс.
человек. Предусматривается сокращение массовых перевозок
осужденных по стране, организация содержания в одной
колонии разных категорий осужденных, увеличение числа
колоний-поселений, расширение перечня иных видов процессуального
принуждения, в том числе залога, поручительства, домашнего
ареста и др.
По некоторым положениям законопроекта предусматривается
экономия бюджетных средств, в том числе за счет:
— сокращения численности лиц, содержащихся в следственных
изоляторах примерно на 100 тыс. человек. Средний норматив
расходов на их содержание составляет 13,6 руб. в сутки.
Ежегодная экономия составит (100000х13,6х365) 496,4
млн. рублей;
— сокращения численности осужденных в колониях на 250
тыс. человек. Средний норматив на их питание и вещевое
имущество — 15,4 в сутки. Экономия составит (250000х15,4х365)
1405,3 млн. рублей;
— сокращения объемов перевозок осужденных примерно
на 25 — 30%. Ежегодно по стране перевозится около 1,2
млн. человек в спецвагонах. Затраты на одного человека
составляют 72,3 рубля. Минимальное сокращение спецперевозок
позволит уменьшить бюджетные затраты (1200000х72,3х0,25)
на 21,7 млн. рублей.
Создание в исправительных колониях участков для содержания
различных категорий осужденных, оборудованных необходимыми
охранными сооружениями, будет произведено за счет внутренних
ресурсов УИС.
Однако реализация некоторых положений законопроекта
потребуют дополнительных финансовых затрат.
Для расширения почти вдвое численности некоторых видов
колоний-поселений, в основном используемых для сельхозпроизводства
(с 36 до 70 единиц), при стоимости строительства одной
колонии 53 млн. рублей, необходимо (34х53,0) 1802 млн.
рублей в течении двух лет или ежегодно около 900 млн.
рублей. Выделение бюджетных средств на эти цели можно
сократить за счет использования, по договоренности с
местной администрацией, различного вида зданий и сооружений,
пригодных для создания колоний-поселений. Кроме этого
потребуется увеличение штатной численности сотрудников
УИС примерно на 1360 единиц, на содержание которых необходимо
ежегодно около 41,3 млн. рублей.
Введение в практику такого вида меры пресечения, как
домашний арест, также потребует определенных затрат.
Для надзора за его соблюдением (расчетная численность
этой категории лиц — 28 тыс. человек) необходимо увеличить
штатную численность УИС на 280 единиц, на содержание
которых и их материальное обеспечение потребуется примерно
26 млн. рублей.
Исполнение исправительных работ также потребует дополнительных
бюджетных ассигнований, в том числе на определенное
увеличение штатной численности уголовно-исполнительных
инспекций, на сумму около 400 млн. рублей.
Анализ показывает, что при введении в действие законопроекта
возможно получение ежегодной экономии бюджетных средств
в размере 1,9 млрд. рублей, при этом затратная часть
составит около 1,4 млрд. рублей, что свидетельствует
об отсутствии необходимости выделения дополнительных
финансовых средств на его реализацию.
Высвобожденные бюджетные средства планируется направить
на дальнейшую стабилизацию деятельности учреждений УИС,
улучшение условий содержания осужденных и лиц, находящихся
в следственных изоляторах.
|
